Am 12. Februar trat der Bundesrat zu seiner 1000. Sitzung zusammen. Damit kommt die Länderkammer in den rund 72 Jahren ihres Bestehens auf durchschnittlich 13,8 Sitzungen im Jahr. Für viele Betrachter wären diese Sitzungen vermutlich irritierend gewesen. Selten wird Beifall geklatscht, Zwischenrufe gibt es kaum, die Reden haben einen betont fachlichen Charakter. Ja, es gibt lebendigere Orte der demokratischen Debatte und politischen Auseinandersetzung. Dennoch hat der Bundesrat wesentlich zur Stabilität und damit auch zur Verankerung der Demokratie in Deutschland seit 1949 beigetragen. Er ist das Sinnbild unseres föderalen Staatssystems, die Lektion aus unserer Geschichte, dass politische Macht nicht in den Händen einer kleinen zentralstaatlichen Einheit liegen darf. Subsidiarität, also das Prinzip der Eigenverantwortung der untersten Ebene, ist ein zentrales Element unseres Staatsaufbaus. Der Bundesrat ist in den vergangenen Jahrzehnten seiner Verantwortung als Verfassungsorgan gerecht geworden. Notwendige Gesetzgebung ist selten an der Länderkammer gescheitert, wohl aber sind Entscheidungen oftmals erheblich verbessert worden. Unvergessen ist die Entscheidung zur doppelten Staatsbürgerschaft. Wichtige Gesetzesinitiativen wie die Einführung eines Stalking-Paragrafen oder der Strafbarkeit der Datenhehlerei hätte es ohne die Initiative der Länder nicht gegeben. Die Entscheidungsfindung im Bundesrat basiert dabei auf fachlichen Einschätzungen von Landesregierungen, die wiederum auf die Erfahrung ihrer Fachressorts zurückgreifen können. Auf diesem Weg passieren Gesetzesvorhaben des Bundes eine Praxisschranke. Der Föderalismus reduziert die Geschwindigkeit der Gesetzgebung unerheblich, doch er verbessert entscheidend deren fachliche Qualität und realweltliche Anwendbarkeit.
Die Kompetenzverteilung im föderalen System ist nicht in Stein gemeißelt, sondern lebendiges Verfassungsrecht. Die Föderalismuskommissionen in den Jahren 2006 und 2009 stehen für die föderalistische Dynamik und die Reformfähigkeit unseres Staatsaufbaus. In deren Folge wurden zum Beispiel die Schuldenbremse ins Grundgesetz eingeführt sowie zahlreiche Zuständigkeiten zwischen Bund und Ländern entflochten und konkretisiert. Der Föderalismus war und ist anpassungs- und dadurch zukunftsfähig. Er ist aber auch ein demokratischer Wettbewerbsvorteil im europäischen Normsetzungsgefüge.
Denn die Beteiligung der Mitgliedstaaten in der Europäischen Union basiert auf einem vergleichbaren Prinzip der Mitwirkung und – zumindest theoretisch – der Subsidiarität, wie wir es vom deutschen Föderalismus her kennen. Die deutsche Erfahrung mit dem innerstaatlichen Föderalismus ist ein Wettbewerbsvorteil, den wir in unserem nationalen und europäischen Interesse stärker nutzen sollten.
Die Europäische Union spielt für die faktische Normensetzung in den Mitgliedstaaten eine immer bedeutsamere Rolle. Im Bereich des Binnenmarktes ohnehin, aber zunehmend auch in originär mitgliedstaatlichen Kompetenzbereichen. Zu nennen sind hier die Gesundheitswirtschaft sowie die gemeinsamen Kompetenzfelder der polizeilichen Zusammenarbeit, der Migrations- und Asylpolitik, der Digitalisierung, dem Klimawandel wie auch der Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik. All dies sind Bereiche, in denen wir gemeinsam europäisch stärker sein können, als jeder national für sich. Es gibt aber keinen Automatismus, dass die Zuständigkeitsübertragung auf eine höhere Ebene zwangsläufig zu besseren Resultaten führt. Ein Beleg dafür ist sicherlich die aktuelle Debatte um die europäische Impfstrategie. Umso wichtiger ist es, entsprechende Kontroll-, Warn- und fachliche Begleitsysteme zu stärken. Die Lektion aus über siebzig Jahren deutscher Verfassungswirklichkeit lautet, dass Entscheidungen einer politischen Ebene eindeutig zurechenbar sein müssen, damit demokratische Rechenschaftspflicht möglich wird. Auf europäischer Ebene findet heute häufig Verantwortungsdiffusion zwischen der mitgliedstaatlichen Ebene und den EU-Institutionen statt. Es ist für Wähler oftmals nicht nachvollziehbar, welche Personen und Institutionen für welche Entscheidungen Verantwortung tragen. Dieses Defizit an demokratischer Rechenschaftspflicht durch Entscheidungsträger könnte reduziert werden, wenn sich die europäische Politik stärker an den Erfahrungen des Bundesrates orientierte. Dazu gehört das Öffentlichkeitsprinzip, eine Begründung und Kommunikation des Abstimmungsverhaltens der Ländervertreter, welches im Rat der EU nur ganz schwach ausgeprägt ist.
Mit dieser Maßgabe ist der Blick auf die europäischen Herausforderungen des Föderalismus zu richten. Es müssen Wege gefunden werden, damit das enorme Prüfpotential der Länder besser in den europäischen Normsetzungsprozess einfließen kann. Dies kann zum Beispiel durch eine intensivere Verzahnung des Deutschen Bundestages mit dem Bundesrat geschehen. Zwar verfügt der Bundesrat im Rahmen seiner innerstaatlichen Zuständigkeit über Beteiligungsrechte, diese Einflussmöglichkeit spiegelt aber nur einen geringen Ausschnitt der legislativen Tätigkeit der EU wider. Im Ergebnis herrscht bei der innerstaatlichen Mitwirkung in Angelegenheiten der EU eine umgekehrte Reziprozität zwischen fachlicher Nähe und politischer Einflussmöglichkeit. Das müssen wir ändern.

Handlungsfähigkeit auf europäischer Ebene und eine intensivere Mitwirkung wären dabei keine Gegensätze. Sie bedingen sich vielmehr. Echte Handlungsfähigkeit baut auf einem Fundament von Akzeptanz. Dieses Fundament braucht eine lebendige Demokratie und transparente Mitwirkungsverfahren als Grundlage. Was durch Übertragung von Hoheitsrechten an Einflussmöglichkeit abhandengekommen ist, muss an anderer Stelle ausgeglichen werden. Die Umsetzung dieses bundesverfassungsgerichtlichen Auftrages ist uns bisher noch nicht in ausreichendem Maße gelungen. So hat die mit dem Vertrag von Lissabon eingeführte Subsidiaritätsrüge bzw. Klage in der gegenwärtigen Ausgestaltung die Erwartungen nicht erfüllt. Zu hoch der Einsatz, zu gering der Ertrag. Kaum einem nationalen Parlament ist es ohne großen Aufwand möglich, die notwendige europaweite Stimmenanzahl in nur acht Wochen zu organisieren. Nur wenn die Hürden für dieses Instrument herabgesetzt würden, könnte dieses in seinen Folgen begrenzte Instrument überhaupt eine sinnvolle Wirkung entfalten. Ein weiteres Kontrollinstrument der nationalen Parlamente fehlt derzeit völlig: Die Möglichkeit, die Ausübung übertragener Kompetenzen gerichtlich überprüfen zu lassen. Nach Art. 263 EUV entscheidet der EuGH über die Rechtmäßigkeit von Handlungen der Organe der EU. Klagen können unter anderem die Mitgliedstaaten. Wie die Mitgliedstaaten jedoch zur Entscheidung einer Klage gelangen, bleibt ihnen selbst überlassen. Hier könnte man ansetzen und diese Klagemöglichkeit innerstaatlich als parlamentarisches Minderheitenrecht, vergleichbar zur Subsidiaritätsklage des Art. 23 Abs. 1a GG ausgestalten. Mit einer solchen Vertragsverteidigungsbeschwerde könnten zum Beispiel Streitigkeiten über die Grenzen des Mandats der EZB auch durch eine Minderheit in Bundesrat oder Bundestag zur Überprüfung vor den EuGH gebracht werden. Der Vorteil wäre nicht nur die Vereinfachung und Intensivierung des Kooperationsverhältnisses zwischen dem Bundesverfassungsgericht und dem EuGH, sondern auch eine steigende Mitverantwortung der nationalen Parlamente für europäische Entscheidungen.
Mit der zunehmenden Einflusstiefe europäischer Regelungen in den Alltag der Bürgerinnen und Bürger müssen auch die Mitwirkungs- und Kontrollrechte der nationalen Parlamente wachsen. Anders ausgedrückt müssen die „Kammern“ der nationalen Parlamente den Gesetzgebungsprozess auf europäischer Ebene aktiver begleiten, um Akzeptanz zu erhöhen und ihn bzw. seine Ergebnisse später verteidigen zu können. Nur so bleiben die nationalen Parlamente Orte einer lebendigen Demokratie, wenn auch jedes auf seine Weise. Der deutsche Föderalismus hat sich nicht nur als krisenfest und zukunftsfähig erwiesen, er kann uns auch dabei unterstützen, von einem nationalen Alleinentscheidungssystem zu einem echten Mitentscheidungssystem in einem supranationalen Gebilde heranzuwachsen. Die Debatte darum sollten wir auf allen Ebenen führen. Im Rahmen der Konferenz über die Zukunft Europas ebenso wie im Rahmen einer anzuberaumenden Föderalismuskonferenz.

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