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FAZ-Namensbeitrag von Ministerpräsident Roland Koch

Grundzüge moderner Staatsverwaltung - Betriebswirtschaftliche Regeln für effizientes staatliches Handeln

1) Die öffentliche Verwaltung erbringt in unserem Staatswesen respektable Leistungen. Es gibt keinen Grund, sie in ein schlechtes Licht zu rücken. Dennoch steht sie vor großen Reformherausforderungen. Moderne Managementmethoden haben privaten Unternehmen in den letzten Jahrzehnten beachtliche Erfolge im Bereich der Effizienzsteigerung, der Erhöhung der Leistungsgeschwindigkeit und auch der Reduktion der spezifischen Kosten erbracht. Viele dieser Aufgaben liegen in der öffentlichen Verwaltung noch vor uns. Hessen sieht sich hierbei in einer Vorreiterrolle, denn seit mehr als einem Jahrzehnt werden jedes Jahr beachtliche Meilensteine hin zu einer modernen kosteneffizienten Leistungsverwaltung durchlaufen.

Man sollte sich vergegenwärtigen, dass immer dann die Effizienz eines Unternehmens auf dem Prüfstand steht, wenn es in eine wirtschaftliche Schieflage gerät. Für diesen Fall gibt es 3 sehr allgemeine Managementregeln, die die Voraussetzung jeder Gesundung sind:

- Es muss die traditionelle Komplexität verringert und einfachere Strukturen geschaffen werden
- Es müssen die Schwachstellen beseitigt oder aus der Struktur des Unternehmens ausgegliedert werden
- Die vorhandenen Stärken müssen gefestigt und ausgebaut werden.

2)
Auf die öffentliche Verwaltung umgesetzt entstehen daraus eine Reihe von Organisationsprinzipien, die nicht nur in ihrem Inhalt, sondern auch in ihrer Reihenfolge nützliche Schritte der Restrukturierung unter den obengenannten drei Kriterien darstellen sollen.

a) Zunächst muss überprüft werden, welche Aufgaben überhaupt wirklich zum Kreis der öffentlich zu erbringenden Leistungen gehören. Alles, was ohne Verlust der öffentlichen Interessen durch Private erbracht werden kann, ist im öffentlichen Dienst verzichtbar. Die Kriterien für diese Entscheidung werden aber nie statisch geschweige denn unstreitig sein. Der Ansatz selbst sollte aber nach meiner Überzeugung nicht aufgegeben werden.

b) Die vorhandenen öffentlichen Aufgaben und Rechtsetzungsbefugnisse müssen so behutsam wie möglich und so wenig bürokratisch wie nötig ausgestattet werden. Das bedeutet, dass die staatliche Verwaltung die Dichte ihrer Regulierung überprüfen muss.

c) Die Werkzeuge der öffentlichen Verwaltung müssen ein größtmögliches Maß an Einheitlichkeit und Vernetzung aufweisen. Die Schaffung einer einheitlichen Informationstechnologie nach verbindlichen gemeinsamen Standards und als Voraussetzung zur interaktiven Verwaltungsarbeit ist unerlässlich.

d) Die einheitliche Informationstechnologie schafft die Voraussetzungen, dass die traditionelle Form des kameralistischen Rechnungswesens aufgegeben und in die Grundsätze einer den Regeln des Handelsgesetzbuches entsprechenden doppischen Buchhaltung angepasst werden kann. Damit wiederum entsteht die Chance, die Bilanzierung der wirtschaftlichen Gesamtleistung der öffentlichen Verwaltung. Ergebnis ist eine nach den Regeln des Handelsgesetzbuches aufgestellte und von unabhängigen Prüfern testierte Bilanz für die gesamte Wirtschaftseinheit Land.

e) Eine auf die notwendigen Aufgabenstellungen reduzierte, von schlanken Regeln geführte, einheitliche und mit betriebswirtschaftlichen Kennziffern versehene Verwaltung ermöglicht es dann, Verantwortung zu dezentralisieren und über vorgegebene Ziele zu führen. Diese Ziele zu definieren, bleibt das Recht des Parlaments und ist zugleich Organisationsgrundsatz der Aufgabendelegation durch die Mitglieder der Regierung.

Entlang diesen hier dargestellten Grundsätzen hat die Hessische Landesregierung seit Ende der 90er Jahre Stück für Stück die Modernisierung der öffentlichen Verwaltung herbeigeführt. Dabei waren auch Probleme zu überwinden. Mit der Vorstellung der ersten vollständigen Bilanz für das Land Hessen im Herbst des Jahres 2009 sind die Schritte Aufgabenüberprüfung, Verringerung der Regulierung, Schaffung einer einheitlichen Datenverarbeitung und Überführung der wirtschaftlichen Steuerung in eine klassische betriebswirtschaftliche Rechnungslegung in allen ihren Elementen erfüllt. Jetzt ist es von den technischen Voraussetzungen möglich, eine Landesregierung über Ziele zu führen. Der Weg dorthin wird Geduld erfordern und Rückschläge provozieren. Umso mehr erscheint es sinnvoll, zunächst noch einmal die Erfahrung der Hessischen Landesverwaltung zu schildern.


3)
Jenseits der dargestellten Systematik hat die Hessische Landesregierung unter meinem Amtsvorgänger Hans Eichel bereits 1998 die Grundsatzentscheidung getroffen, die Hessische Landesverwaltung in Zukunft auf die Rechnungslegungssysteme der kaufmännischen Buchführung umzustellen. Mit meiner Regierungsübernahme im Jahr 1999 haben wir den entsprechenden Rahmen zur Realisierung dieser Grundlagenentscheidung aufgebaut.

Dabei haben wir Aufgaben in der Landesverwaltung identifiziert, für die eine öffentliche Leistungserbringung in dieser Form ganz oder zumindest in einem abgrenzbaren Bereich nicht notwendig ist, z.B. Staatsbäder, Labore, Kliniken und Justizvollzugsanstalten. Solche Aufgaben können, wie die Universitätskliniken Gießen und Marburg oder die JVA Hünfeld belegen, zumindest teilweise von privaten Anbietern erledigt werden.

Zudem haben wir mit einem klaren und harten Ansatz die Rechtsvorschriften im Land reduziert. Im Verlauf einer ersten Normprüfungswelle konnten zunächst 15% der Rechtsverordnungen und 39 % der Verwaltungsvorschriften aufgehoben werden. Der gesamte Vorschriftenbestand des Landes wurde fünf Jahre später nochmals um weitere 30 Prozent reduziert. Rechtsvorschriften werden auf 5 Jahre befristet, kontinuierlich überprüft und in Einzelfällen sogar außer Kraft gesetzt, wenn sie sich überlebt haben.

Mit der Einführung der Neuen Verwaltungssteuerung (NVS) und dem Einsatz moderner IT-Systeme und -Verfahren haben wir den Grundstein für eine moderne und effiziente Verwaltung gelegt. Mit der Einsetzung eines CIO (Chief Information Officer) und der Übertragung von Schlüsselkompetenzen in diesem Bereich ist die strategische Neuausrichtung der Landesverwaltung im Bereich eGovernment gelungen. Durch die Konsolidierung heterogener IT-Infrastrukturen (Einrichtung eines zentralen Internet- und Intranet-Portals, Dokumentenmanagements und der Standardsoftware SAP für das Rechnungswesen und Personalverwaltung) befindet sich Hessen mit vielen privaten Konzernen vergleichbare Größe auf ebenbürtigen Niveau.

Durch eine konsequente Modernisierung des Haushalts- und Rechnungswesens kann Hessen auf eine vollständige kaufmännische Rechnungslegung über die gesamte Landesverwaltung aufbauen. Dazu zählt die Erstellung von Bilanzen der einzelnen Fachverwaltungen und ab 2009 auch die Erstellung einer konsolidierten Landesbilanz, die erstmals vollumfänglich die Vermögenslage des Landes Hessens ausweist.
Mit der Aufstellung eines flächendeckenden Produkthaushalts (d. h. der Landtag bewilligt ein verbindliches Finanzvolumen für bestimmte Leistungen) ist zudem der Wandel von der Inputsteuerung zu einer Output-orientierten Steuerung vollzogen. Weitere Kernpunkte der Reform wie die Steuerung der Landesverwaltung durch die Landesregierung über Zielvorgaben und Zielvereinbarungen sowie durch ein Controlling der Leistungserbringung und der Budgetverwendung sind in die Wege geleitet worden.
In Hessen sind damit heute wesentliche Instrumente vorhanden, mit denen eine öffentliche Großverwaltung mit ca. 150.000 Mitarbeitern geführt werden kann.

4)
Ob daraus dauerhaft die notwendige Effizienz bezüglich Leistungserbringung und Kosten der öffentlichen Verwaltung wird, wird von der Bewältigung weiterer Herausforderungen abhängen.

a) Mitarbeiter und Führungspersönlichkeiten auf allen Ebenen bis hin zu den Ressortministern müssen den durch die neuen Systeme geschaffenen Wechsel bewältigen und die sich damit bietenden Chancen ergreifen. Sie müssen akzeptieren lernen, dass Standards für Einheitlichkeit in der gesamten Verwaltung gesetzt sind, und gleichzeitig ihre Verantwortung für die eigenständige Zielsetzung und Standardisierung ihrer Prozesse übernehmen. Erstmals werden die einzelnen Führungsebenen mit den jetzt vorhandenen Strukturen prinzipiell in die Verantwortung genommen, Entscheidung entlang von politischen und betriebswirtschaftlichen Parametern zu koordinieren. Dies ändert nichts daran, dass die Leistungen der öffentlichen Hand politisch vorbestimmt sind, dies verändert nur die Verantwortung dafür, mit sehr transparenten Führungsinstrumenten die höchstmögliche Leistungs- und Kosteneffizienz herbeizuführen und hinzunehmen, dass man bei dieser Zielerreichung weit mehr kontrollierbar ist. Gleichzeitig bietet dieses System den Vorteil durch klare Zielvorgaben stringente Handlungsleitlinien und ?erwartungen zu formulieren und mittels moderner Controllinginstrumente den Zielerreichungsgrad und Umsetzungsperspektiven zu erkennen.

b) Eine der größten Schwierigkeiten bei der Einführung des modernen Verwaltungsmanagements ist Akzeptanz bei allen Bediensteten und Führungsebenen zu schaffen. Bei der Einführung der Steuerungsinstrumente, insbesondere bei der Einführung der NVS wurde den Mitarbeitern viel abverlangt. Über viele Jahre wurden Daten zusammengetragen, in denen die Bediensteten keinen Sinn sehen konnten, da eine Auswirkung auf ihre Leistungserbringung nicht erkennbar war. Die einzelnen Stufen der Verwaltungssteuerung mit einem angemessenen "Nutzer-Nutzen" sind ebenso absolut unerlässlich, wie das zur Verfügung stellen von leicht verständlichen Führungsberichte für die jeweilige vorgesetzte Ebene bis zu den Leitungen den Ministerien. Die Führungsinstrumente müssen Eingriffsmöglichkeiten enthalten, um den jeweils dargelegten Zahlen das Verdikt der Unabänderlichkeit zu nehmen. Um dies zu erreichen, müssen Daten unterschiedlichster Betrachtung zusammengeführt werden. Dabei geht es um Haushalts- und Leistungskennzahlen, um Zielgrößen und um Vergleiche mit dem jeweiligen Ergebnis mit zuvor klar definierten Vergleichsgruppen.
Nach dem Aufbau der neuen Verwaltungssteuerung in Hessen und den dargelegten Elementen muss man einräumen, dass in dieser Aufgabenstellung die nächste große Herausforderung liegt, die über die Gesamtheit der Landesverwaltung nur in einer längeren mittelfristigen Perspektive erreicht werden kann. In dieser Zwischenzeit die Motivation der Mitarbeiter nicht in Aggression umschlagen zu lassen, weil sie den konkreten Nutzen für sich selbst noch nicht erkennen können, gehört zu einer der herausragenden Aufgaben im Veränderungsmanagement.

c) Politische Entscheider müssen bereit sein, mit den Folgen der neuen Transparenz auch in der öffentlichen Kommunikation zu leben und diese auszuhalten. Die Vorlage der Bilanz für das Land Hessen hat gezeigt, dass die öffentliche Hand generell auf der Landesebene für eine lange Zeit mit einem beachtlichen negativen Eigenkapital leben muss. Das ist aufgrund der jahrzehntelangen Tradition der fehlenden Vorsorge für Beamtenpensionen und der Staatsverschuldung gut erklärbar, aber in dieser Deutlichkeit und Nachhaltigkeit der Öffentlichkeit in der Vergangenheit nicht schonungslos offenbart worden. Es wird darauf ankommen, ob es gelingt, die Steuerungswirkung des ?Kapitalverbrauchs? oder ?Kapitalgewinns? plausibel zu machen. In der Zukunft kann dies eine sehr viel rationalere Steuerungsgröße der Gesamtleistung des Staates sein, als es die Zahlen zur Nettoneuverschuldung jemals waren.

5)
Nicht unterschätzt werden darf in diesem Zusammenhang die Bedeutung der Diskussion zur Fortentwicklung des öffentlichen Dienstrechtes. Diese nach der Föderalismusreform mögliche Diskussion ist unter den Vorgaben des Art. 33 des Grundgesetzes und der ?hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums? von einer besonderen Qualität. Dabei ist das Bundesverfassungsgericht angesichts seiner sehr strukturkonservativen bewahrenden Rechtsprechung für die Entwicklung moderner Managementmethoden in der öffentlichen Verwaltung nicht sehr hilfreich. Dennoch müssen die geschaffenen schmalen Korridore mit Engagement genutzt werden, wenn das öffentliche Dienstrecht der Zukunft den Herausforderungen einer modernen zielorientierten Verwaltung dienen soll. Drei Punkte scheinen mir dabei von besonderer Bedeutung.

a) Auch in der öffentlichen Verwaltung muss die Übertragung von Verantwortung auf Zeit möglich sein. Beamtenhierarchien entwickeln sich als Lebensperspektive für Mitarbeiter, die sich in Loyalität dauerhaft ihrem Dienstherrn verpflichtet haben und deshalb auch davon ausgehen können, dass sie von ihrem Dienstherrn unter Beachtung ihrer persönlichen Unabhängigkeit respektvoll behandelt werden. Das kann jedoch nicht bedeuten, dass Verantwortung für einen Teilbereich der öffentlichen Verwaltung in Führungsfunktion unwiderruflich ist. Es gibt eben nicht nur in der privaten Wirtschaft sondern auch im öffentlichen Dienst Aufgaben, in denen in einem bestimmten Entwicklungszyklus auch personelle Veränderungen Bestandteil einer sinnvollen Erneuerung sind. Zeitverträge haben einen Sinn bei Vorstandsmitgliedern und GmbH-Geschäftsführern, Berufungen auf Zeit sind nach meiner Überzeugung auch in der öffentlichen Verwaltung jenseits der politischen Wahlämter für einen klar gesetzlich zu definierenden Kreis von Aufgaben richtig.

b) Bei aller Berücksichtigung des Grundsatzes, dass der Beamte für seine Dienste statt Entgelt einen angemessenen Lebensunterhalt vom Dienstherr zur Verfügung gestellt bekommt, muss leistungs- und ergebnisorientierte Besoldung auch im öffentlichen Dienst verstärkt möglich sein. In Großbritannien werden die regionalverantwortlichen Polizeichefs einem Bonussystem für die aktuelle Verbrechensbekämpfungsstatistik bezahlt. Ich räume ein, dass das für das deutsche Gemüt und die hergebrachten Grundsätze unseres Beamtenstaates wohl noch für lange Zeit undenkbar sein wird. Dennoch müssen wir Instrumente entwickeln, die die mit den modernen betriebswirtschaftlichen Steuerungssystemen verbundenen Zielsetzungen auch mit ausreichenden Anreizen verbinden. Nach meiner Überzeugung müssen wir uns dabei von der häufig benutzten These verabschieden, dass es Bereiche der öffentlichen Ordnungsverwaltung gibt, der betriebswirtschaftlichen Messung von Leistung nicht zugänglich seien. Mit Augenmaß und fachlicher Präzision kann man ohne Beeinträchtigung des öffentlichen Auftrages jede Dienstleistung an Maßstäben der Zielerreichung, der Wirtschaftlichkeit und der Innovationsfähigkeit messen. Das alten ?Totschlagsargument?, das gehe in der öffentlichen Verwaltung nicht, darf nicht mehr zurückschrecken.

c) Die Veränderungen der Strukturen werden bei aller Interpretationsfähigkeit am Ende von den Gesetzen unseres Beamtenrechts beschränkt bleiben. Deshalb stellt sich für die öffentliche Verwaltung auch in Zukunft die Frage, welcher Aufgaben denn wirklich im Status eines Beamten erfüllt werden müssen. Diese Frage wird nicht zuletzt auch dadurch getrieben sein, dass die öffentliche Verwaltung bei bestimmten fachlichen Aufgaben mit der privaten Wirtschaft wettbewerbsfähig bleiben muss. Das gilt dann auch für die Bezahlung. Wenn wir hier nicht geeignete, vertretbare und transparente Strukturen schaffen, werden wir im Wettbewerb der Köpfe die öffentliche Hand in einen Nachteil bringen, der am Ende zum Schaden des Gemeinwesens führt. Aber gerade dieser Punkt schließt auch den Kreis der Erörterung. Nur wenn es uns gelingt, zu beweisen, dass mit den modernen Methoden einer Verwaltungsführung Effizienzgewinne und Qualitätsgewinne erzielt werden können, kann man auch um Verständnis dafür werben, dass dann auch die übrigen Elemente einer privatwirtschaftlichen Tätigkeit der öffentlichen Verwaltung nicht tabu sein dürfen.

Die Hessische Landesverwaltung hat sich in den vergangenen zehn Jahren in beachtlichem Maße verändert. Sie ist eine moderne Leistungsverwaltung geworden. Ich bin denen dankbar, die sich teilweise mit sehr hohem Einsatz konstruktiv an diesem Prozess beteiligt haben und auch noch beteiligen werden. Trotzdem ist sie von den hier beschriebenen idealtypischen Zielen bei allen Schritten, die vollzogen wurden, noch weit entfernt. Der Prozess wird eine ganze Generation von Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der staatlichen Verwaltung in Anspruch nehmen. Aber gerade weil er in der öffentlichen Verwaltung unverrückbar langsamer von statten gehen wird, als dies in jeder privaten Unternehmung der Fall wäre, sind die handelnden politischen Verantwortlichen verpflichtet, mit Nachdruck darauf zu drängen, dass die eingeleiteten Prozesse nicht im Sande verlaufen, sondern zu Ergebnissen führen, die der großen Verantwortung, die die öffentliche Verwaltung gegenüber dem Souveränen trägt, gerecht wird.

Schlagworte: Roland Koch